Il s’agit d’un dossier complexe, confronté au rejet de la majorité des parties concernées. Le projet de loi actant le transfert du management de la CNOPS à la CNSS est critiqué depuis sa programmation au Conseil de gouvernement notamment par les syndicats. En cause, le manque de concertation avec ces derniers, qui se sont engagés dans toutes les étapes précédentes du déploiement du chantier de la protection sociale, auquel ils continuent de contribuer. Résultat : le report de son adoption par le gouvernement à une date ultérieure.

Une volonté d’approfondir l’étude…

Les raisons de ce report diffèrent selon les sources. Le gouvernement, lui, s’est contenté de l’expliquer par une volonté « d’approfondir son étude lors d’un prochain conseil de gouvernement« , dont la date n’a pas encore été fixée.

Dans une déclaration à la presse à l’issue du conseil de gouvernement tenu jeudi 19 septembre, Mustapha Baitas, ministre délégué chargé des Relations avec le parlement et porte-parole du gouvernement, a déclaré : « le gouvernement a jugé nécessaire d’approfondir l’examen de ce projet et de débattre de son contenu et des actions à entreprendre en vue de l’approuver lorsqu’il répondra aux différentes questions y afférentes, avant de suivre les différentes procédures législatives au niveau des Chambres des conseillers et des représentants ».

Il a par la suite relevé que « ce projet de loi répond aux articles de la loi-cadre 09.21 relative à la protection sociale, qui stipule la nécessité d’unifier les organismes chargés de gérer le régime de l’Assurance maladie obligatoire (AMO) ».

À cet égard, M. Baitas a souligné que « le gouvernement a élaboré ce projet de loi afin de mettre en œuvre le contenu de la loi-cadre 09.21 », estimant que « cette étape est une réforme majeure et profonde qui concerne de nombreuses parties, les acteurs, les partenaires et les adhérents ».

… ou d’éviter la confrontation en privilégiant la concertation ?

D’autres parties jointes par nos soins expliquent pour leur part ce report par la volonté du gouvernement d’éviter la confrontation avec les parties concernées, notamment les syndicats et les mutuelles affiliés à la CNOPS, qui ont exprimé explicitement leur refus de ce texte.

« Le projet de loi n°54.23 a été reporté parce qu’il n’a pas été précédé par des concertations ni avec la CNOPS, ni avec les mutuelles affiliées à cette caisse, ni avec les syndicats », estiment des sources proches du dossier.

« Ce texte est élaboré depuis le mois de février 2024. Le travail s’est poursuivi en ‘cachette’ jusqu’en septembre 2024, sans aucune concertation avec les parties concernées, notamment la CNOPS, qui est un organisme gestionnaire, et les mutuelles qui y sont affiliées, qui gèrent et reçoivent les dossiers maladies pour le compte de la CNOPS depuis plusieurs années », regrettent nos interlocuteurs.

« C’est un point qui devrait être débattu dans le cadre du dialogue social, mais malheureusement, cela n’a pas été le cas ». Vu la multiplication des communiqués rejetant ce texte depuis sa programmation au Conseil de gouvernement, « ce dernier a préféré éviter la confrontation avec les parties concernées par ce texte, et être plutôt dans la concertation« , nous explique-t-on.

La CNOPS et les mutuelles placées en dehors du cadre de l’assurance maladie obligatoire ?

La position de la CNOPS quant à ce projet est claire depuis plusieurs mois. Dans un communiqué publié en juillet dernier à l’issue de son conseil d’administration (fac-similé ci-dessous), la CNOPS avait souligné que ni elle, ni les mutuelles, « qui mènent aux côtés de la CNOPS une expérience unique à l’échelle nationale depuis 74 ans, n’ont été consultées » dans le cadre de l’élaboration de ce projet de loi.

A cette occasion, Miloud Maâssid, président de l’Union nationale des mutuelles marocaines, avait estimé que « l’exclusion ou la marginalisation de la CNOPS et des mutuelles dans les réformes envisagées n’est pas en adéquation avec le principe de participation prévu dans la loi-cadre 09-21 relative à la protection sociale, ni avec la constitutionnalité dont bénéficie le secteur des mutuelles. De plus, la décision d’intégrer les régimes, ainsi que l’examen de ses aspects financiers et de gestion, et ses impacts sur les assurés et l’État, ainsi que sur la CNOPS et les mutuelles, relèvent de la compétence du comité ministériel chargé de piloter la réforme du système de protection sociale et du comité technique qui en découle ».

Le conseil d’administration de ladite Caisse avait ainsi « encouragé le gouvernement à préserver les droits acquis des assurés et à protéger les employés de la CNOPS et des mutuelles », estimant que « ce projet de loi contient des formulations ambiguës qui menacent leur avenir, et des dispositions qui placent la CNOPS et les mutuelles en dehors du cadre de l’assurance maladie obligatoire« .

« En adoptant ce texte, la CNOPS deviendra une coquille vide, dont le sort reste inconnu »

Quelles ambiguïtés relevées par ceux qui rejettent le projet de texte ?  « Tout d’abord, il y a un problème au niveau du cadre général, dans la mesure où dans l’un de ses discours concernant l’assurance maladie, le Roi Mohammed VI a évoqué l’émiettement des régimes actuels. Il a également souligné le manque de concertation entre les parties concernées par ce secteur », indiquent nos sources, ajoutant que « la loi 09.21 relative à la protection sociale évoque également l’importance de la participation de tous ces acteurs au niveau de la stratégie, mais aussi de l’implémentation de la protection sociale ».

« Selon le gouvernement, le transfert de la CNOPS à la CNSS figure dans la loi 09.21. Or, ce texte parle d’une seule instance de gestion, en évoquant la protection sociale, la retraite, l’assurance maladie et tous les risques de ces derniers. Jusqu’à présent, il n’y a aucune visibilité sur cet organisme qui devra gérer en même temps les risques des deux pôles privé et public, d’autant que lors du dernier round de dialogue social, il a été convenu pour la question de la réforme des retraites d’adopter une solution à deux pôles, privé et public. Il n’y aura dans pas de fusion ».

Au niveau international, « en mars dernier, sur une initiative du Maroc, le Royaume a validé aux Nations Unis une résolution sur l’économie sociale et solidaire. Les Nations Unies estiment que les mutuelles sont l’une des clés de lutte contre la pauvreté, mais aussi d’atteinte des objectifs du développement durable, lesquels figurent dans la loi 09.21 ».

Il y a donc une contradiction entre les résolutions adoptées et les faits réels, estiment nos sources. « Le Maroc ne peut pas convenir, au niveau international, que les mutuelles sont des acteurs majeurs, et les retirer du tableau dans le cadre de la loi 54.23. »

Ceci dit, le système marocain des mutuelles n’est pas exemplaire en ce sens où de nombreuses mutuelles sont entachés par des scandales de mauvaise gestion comme ce fut le cas pour la MGPAP, dont les dirigeants avaient été écartés puis poursuivis.

« Sur le plan de la constitution elle-même, l’article 31 stipule que parmi les droits essentiels figurent la protection de la couverture médicale et la solidarité mutualiste. Si l’on retire les mutuelles du tableau général, on ne sera plus en conformité avec la Constitution sur ce point », poursuivent nos interlocuteurs.

« Sur le plan déontologique, le gouvernement ne peut pas décider de vider la CNOPS de tous ses régimes – à savoir l’AMO du secteur public, l’AMO pour les étudiants, et un régime dédié à la CNDH – de ses excédents, de ses archives, de son patrimoine et de ses ressources humaines, sans expliquer le sort de cette institution. Il s’agit d’un organisme présent depuis 74 ans, et qui a beaucoup fait pour l’assurance maladie. On ne peut pas la transformer en une coquille vide de cette manière, d’autant que le Nouveau modèle de développement (NMD) n’a à aucun moment parlé de transfert de la CNOPS à la CNSS. Il a parlé d’un seul organisme gestionnaire de l’assurance maladie. Cela peut être une troisième caisse par exemple, avec des prérogatives clairs « .

« Un sort inconnu pour les fonctionnaires et des taux de couverture moins avantageux pour les étudiants »

Nos sources regrettent par ailleurs que ce projet de loi soit un texte « qui ne fait que supprimer », ce qui peut amener à plusieurs blocages dans le futur.

« A son entrée en vigueur, ce projet de loi abrogera le décret-loi portant création de la Caisse marocaine de l’assurance maladie, laquelle a été créée en 2018. Celle-ci est classée établissement public, dont la nomination d’un directeur général se fait par Dahir royal. Il ne reste qu’un seul décret d’application à cette loi à publier. Tous les autres ont été publiés. Le gouvernement ne peut donc pas se raviser à ce stade sur ce dossier, sans donner aucune explication« .

« La CNOPS devait à terme être remplacée par cette Caisse dans un schéma cohérent. Le personnel allait être transféré automatiquement vers le nouvel établissement tout en gardant toutes les mutuelles actuelles. Cette piste est également conforme au NMD, qui parle d’une caisse unique ». Cette opération risque ainsi d’être bloquée par le personnel de la CNOPS, dont le sort est actuellement inconnu.

Selon les détracteurs du texte, « ce texte supprimerait l’AMO pour les étudiants, qui passeront à l’AMO Tadamon, alors qu’ils bénéficiaient d’un taux de couverture meilleur. Ces derniers avaient également accès aux droits acquis dans le secteur public. AMO Tadamon est beaucoup moins avantageux », affirment-ils.

De plus, « ce projet de loi explique que les mutuelles ne gèreront plus les dossiers maladies. Le gouvernement a-t-il l’intention de recourir au secteur privé ? Pourquoi alors adopter une résolution au niveau des Nations Unis qui met l’accent sur l’importance des mutuelles ? « , s’interrogent par ailleurs nos interlocuteurs.

Par ailleurs, si « les fonctionnaires du secteur public sont transférés vers la CNSS, cela implique certainement une révision des taux de couverture », soulignent nos sources. « Logiquement, ce sont les taux de couverture de la CNSS qui seront appliqués, la CNOPS étant déficitaire, et ayant des dépenses énormes dépassant les 7 milliards de DH. Le meilleur moyen pour que l’Etat ne s’acquitte pas de ce déficit est d’adopter des taux qui vont modérer le rythme des dépenses« , concluent nos interlocteurs.

 Après les syndicats, les mutuelles se joignent au mouvement

Notant qu’outre la CDT et l’UMT qui rejettent ce projet de loi, les mutuelles publiques et semi publiques et des collectivités territoriales affiliées à la CNOPS se sont également jointes au mouvement.

L’UMT dénonce « la décision unilatérale du gouvernement qui porte atteinte aux fondements du dialogue social et menace les intérêts de plus de trois millions de bénéficiaires de l’assurance maladie au sein de la CNOPS, ainsi que les droits et acquis de centaines d’employés et cadres de la caisse ».

Elle « condamne ainsi l’atteinte aux acquis de 1,4 million d’assurés et d’affiliés de la CNOPS, fonctionnaires et retraités du secteur public, ainsi que de plus de 1,7 million d’ayants droit couverts par cette caisse ».

Le syndicat exige de ce fait du gouvernement « le retrait immédiat de ce projet de loi et l’ouverture d’un dialogue urgent et responsable au sein de l’institution du dialogue social, afin de négocier toutes les problématiques qu’il pose, garantissant ainsi une mise en œuvre correcte du système de protection sociale ». Il dénonce également « l’ignorance délibérée du sort des employées et cadres de la CNOPS » qu’il appelle « à être vigilants, à se mobiliser et à se préparer à mener toutes les formes de lutte nécessaires pour protéger leurs droits et leurs acquis. »

Même son de cloche auprès de la CDT qui « dénonce l’unilatéralisme du gouvernement dans la préparation de ce projet de loi en dehors de l’institution du dialogue social ». Le syndicat rejette « son contenu rétrograde qui porterait atteinte aux acquis et droits des employés et ayants droit de la CNOPS, sans considération pour le sort des centaines d’employés ».

En ce qui concerne les mutuelles, elles confirment « leur attachement, en tant que partenaire dans la gestion de l’assurance maladie obligatoire au profit des employés du secteur public et semi-public depuis sa création en 2005, à leur droit de participer à la gestion du projet de généralisation de la couverture médicale de base à l’avenir, conformément aux orientations royales et aux dispositions de la Constitution et de la loi-cadre n°09-21 relative à la protection sociale ».

Celles-ci refusent ainsi catégoriquement, au même titre que les syndicats, « toute atteinte aux droits et acquis de leurs adhérents dans la gestion de leurs dossiers médicaux et de toutes leurs affaires administratives liées à la couverture médicale, ainsi que toute atteinte aux droits et acquis de leurs employés et de ceux de la CNOPS ». Elles demandent de ce fait « le retrait de ce projet de loi, et leur implication dans sa révision et son amélioration ».

Ainsi, au-delà de la démarche générale problématique empruntée par le gouvernement dans l’élaboration et l’examen de ce projet de loi, ses dispositions sont également pointées et refusées par toutes les parties concernées.

Communiqué de la CNOPS à l’issue de son Conseil d’administration en juillet 2024