Financements innovants de l’État : une dette publique cachée ?
Lancées en 2019, les opérations de monétisation des actifs de l’Etat, dites aussi « mécanismes de financement innovants », ont atteint un stock de 55 milliards de DH à fin septembre 2023, selon les chiffres du département des Finances. Si l’on prend en compte les opérations qu’il reste à réaliser entre octobre et décembre pour atteindre les 25 milliards programmés dans la loi de finances 2023, ce montant grimpera à 71 MMDH à fin 2023.
Ces opérations devront s’accélérer d’ici 2026, comme le prévoit le ministère des Finances dans sa programmation budgétaire triennale 2024-2026, pour atteindre un flux annuel de 35 milliards, soit un encours supplémentaire de 105 milliards sur les trois prochaines années.
Un volume de 176 MMDH d’ici 2026, l’équivalent de 11,2% du PIB !
En s’appuyant sur ces chiffres officiels, ces opérations devraient atteindre un volume global de 176 MMDH d’ici 2026. Ce montant est énorme : il représente plus de 11,2% du PIB projeté pour 2026 (calcul avec une prévision optimiste d’une croissance annuelle du PIB de 3,5% entre 2024 et 2026) et pas moins de 17,6% du montant projeté en 2026 de la dette du Trésor dont l’encours devrait représenter 69% du PIB, selon les objectifs affichés par le gouvernement.
Ci-dessus : pour 2023, il s’agit d’une prévision de la loi de finances. Pour 2024-2026, il s’agit d’une prévision du programme budgétaire triennal global pour la période.
Ce qui était considéré comme une façon de fluidifier les actifs de l’Etat et de financer de manière « innovante » son budget, commence donc à prendre de l’ampleur, soulevant le débat sur la nature réelle de ces opérations.
Dans l’analyse de ces opérations, deux approches sont à prendre en compte. La première est purement comptable ; la seconde est économique et financière et implique des retraitements comptables pour permettre la lecture la plus proche de la réalité de ce genre de mécanismes et de leur impact sur les finances publiques et les équilibres macroéconomiques de l’Etat.
L’approche comptable est simple. C’est celle qui est portée par le ministère des Finances. Elle consiste à considérer ces opérations comme le résultat de deux transactions financières : une cession d’un actif de l’Etat ; CHU, bâtiment administratif ou stades de foot comme c’est prévu, selon nos sources, pour les différents édifices sportifs qui seront construits pour le Mondial 2030 et portés par la CDG pour un montant de 12 MMDH… Ces actifs sont rachetés par des investisseurs institutionnels comme la CDG, la CMR, la CIMR ainsi que d’autres caisses de retraites, organismes de prévoyances et compagnies d’assurances, en contrepartie d’un montant versé à l’Etat. Voilà pour la première transaction, qui n’est autre que la cession d’un actif de l’Etat à des investisseurs institutionnels.
Puis arrive la deuxième transaction, qui consiste en la location, par ces mêmes institutionnels de cet actif à l’Etat en contrepartie d’un loyer annuel sur une durée allant de 25 à 40 ans, dont le montant est fixé par contrat entre les deux parties. Ce loyer représente, selon les différentes opérations réalisées jusque-là, entre 6 et 6,50% toutes charges comprises de la valeur de l’actif cédé.
Pour un actif cédé à 1 MMDH, l’Etat paie donc un loyer annuel de 60 à 65 MDH par année.
Logique comptable versus logique financière et économique
Comment sont comptabilisés ces flux ? C’est simple, nous explique un spécialiste des finances publiques consulté par Médias24. « La cession est comptabilisée comme toute cession d’un actif de l’Etat. Le montant perçu entre dans les produits encaissés tous les ans par la direction des domaines de l’Etat, qui gère tous les actifs de l’Etat. Dans le budget public, c’est considéré comme une recette domaniale et donc une recette non fiscale. En face, le bâtiment cédé sort en principe de l’actif de l’Etat puisque sa propriété est transférée à l’acheteur ». Ceci pour le traitement comptable de la cession.
Quant au traitement de l’opération locative, là aussi les choses sont simples, reprend notre source. « La location est considérée comme une dépense courante pour l’Etat. Comme pour l’entreprise qui comptabilise une location d’un actif dans ses charges d’exploitation. »
En gros, la monétisation d’un actif de l’Etat agit en augmentation sur les recettes non fiscales et alourdit les charges ordinaires. Les rubriques « dette du Trésor » et « service de la dette » ne sont pas touchées. D’où l’intérêt de ces opérations, dont l’objectif affiché est justement de permettre de financer les besoins du Trésor sans alourdir l’endettement public et le service annuel de la dette.
Et c’est là où intervient la deuxième lecture que l’on peut avoir de ces opérations ; une lecture financière et économique, comme le ferait tout analyste financier pour lire les comptes d’une entreprise privée.
Dans le jargon du secteur privé et de l’analyse financière, la monétisation des actifs de l’Etat n’est autre qu’une opération de leaseback. C’est donc une dette (un leasing) sans aucun impact comptable sur l’endettement de l’entité analysée ou ses charges d’intérêt.
Quand on veut d’ailleurs faire l’analyse financière d’une entreprise, toutes les opérations de leasing ou de leaseback subissent un retraitement comptable dans l’objectif de s’approcher le plus possible de la réalité patrimoniale et financière de l’entreprise. Le retraitement, que tout étudiant en école de finance connaît, consiste à reclasser l’objet loué (bâtiment ou véhicule) dans les actifs immobilisés de l’entreprise, à mettre son équivalent en dette à moyen et long terme dans les financements permanents, à soustraire le montant de la cession des produits de l’entreprise (visible dans le CPC en produit exceptionnel) et à considérer les loyers annuels payés comme comportant une partie de dotations en amortissement du bien en question et une autre partie comme une charge d’intérêt pour cette dette. Les entreprises ont généralement recours à ce genre d’opérations qui permettent ce traitement comptable pour alléger leur actif et leur endettement à long terme et présenter ainsi un bilan propre.
Pour l’Etat, les choses sont similaires. Pour connaître les véritables engagements du Trésor, le même retraitement comptable doit être opéré. Puisque le leaseback réalisé sur les actifs de l’Etat n’est autre qu’une dette déguisée qui subit un traitement comptable différent d’une dette classique.
« Dans la logique financière, il s’agit bien d’une dette comme les autres, puisque l’Etat s’engage à rembourser, au terme de la location, l’acheteur du bien. Et qu’il rémunère cette dette sous forme de loyer, ce qui équivaut au paiement d’un coupon sur une dette remboursable in fine« , précise notre expert. Il estime que pour une meilleure transparence des comptes publics, ces financements doivent être visibles dans les engagements « hors bilan » de l’État, un peu comme les garanties accordées par l’Etat sur la dette contractée par les établissements et entreprises publics.
Le reclassement du leaseback en dette ferait passer la dette du Trésor à 80,2% du PIB en 2026
Si l’on applique ce retraitement comptable sur les données actuelles du budget public, l’encours de la dette du Trésor, qui est de 1.010 MMDH à fin juin 2023, selon le rapport sur la dette publique du PLF 2024, doit être augmenté des 55 MMDH d’opérations de monétisation d’actifs de l’Etat réalisées jusqu’alors. Cela portera l’encours de la dette du Trésor à 1.065 milliards. Conséquence directe : le ratio de la dette publique/PIB s’appréciera de 3,9 points supplémentaires.
Pour toute l’année 2023, où l’on prévoit de faire 25 MMDH de recettes en leaseback pour porter l’encours global des opérations de monétisation des actifs publics à 71 MMDH, la dette du Trésor devait passer, retraitement fait, à 75,9% du PIB. Ce sont cinq points de plus que l’objectif annoncé par le gouvernement de ramener la dette du Trésor à 70,9% à fin 2023. Cela change complètement le regard que l’on peut avoir sur la situation de l’endettement public.
Et ce n’est pas tout. Si on effectue un lissage pour se projeter sur 2026, en s’appuyant sur les projections du programme budgétaire triennal du gouvernement, l’encours de la dette du Trésor passera à 1.254 MMDH, contre une prévision actuelle (hors opérations de leaseback estimées à 176 milliards) de 1.078 milliards. Le ratio de la dette du Trésor sera ainsi de 80,2%, contre l’objectif affiché par le gouvernement de ramener ce ratio à 69% du PIB à la fin de son mandat en 2026.
Un simple retraitement comptable d’opérations de leaseback fait ainsi capoter toutes les ambitions du gouvernement en termes de gestion des finances publiques et fait placer son endettement en zone rouge. Et ce, sans parler du déficit budgétaire ordinaire qui serait autrement plus important que les chiffres ambitionnés par le gouvernement, puisqu’il est actuellement minoré par les produits de ces opérations de leaseback qui viennent renforcer les recettes non fiscales de l’Etat et ajustent de manière artificielle le chiffre du déficit budgétaire.
La Cour des comptes considère ces opérations comme une dette, mais pas le département des Finances
Dans son rapport sur l’exécution du budget de l’année 2019, la Cour des comptes avait justement soulevé ce débat. Elle a en effet considéré les produits des opérations de monétisation des actifs de l’Etat comme une dette.
« Ces recettes prises en charge parmi les recettes non fiscales s’apparentent davantage, au sens des référentiels internationaux des statistiques des finances publiques, à des opérations de financement de type crédit-bail, classées parmi les dettes », constatent les experts de la Cour des comptes. Et d’ajouter dans la foulée que la maîtrise du niveau du déficit budgétaire de l’année 2019 « résulte d’un classement de certains financements, au sens des manuels internationaux des statistiques des finances publiques, parmi les recettes non fiscales ».
Les experts de la Cour des comptes ont d’ailleurs opéré le même retraitement comptable proposé dans cet article. Leur verdict : « Si on reclasse ce montant (recettes des mécanismes de financement innovants réalisés en 2019, ndlr) en financement, le niveau du déficit budgétaire de 2019 augmente à 48.678 MDH, soit une aggravation de 7.014 MDH (+16,8%) par rapport à 2018. Ce qui correspond à un taux de déficit de 4,2% du PIB contre un taux affiché de 3,6%, soit 0,6 pt de PIB de plus », souligne le rapport de la Cour des comptes, présidée alors par l’ancien premier ministre Driss Jettou.
Autre remarque soulevée dans le rapport : l’impact du reclassement de ces opérations de leaseback en financement. « En prenant en considération le montant mobilisé dans le cadre des mécanismes de financement dits innovants, l’encours de la dette du Trésor passerait à 754.699 MDH, soit une progression de 4,5% par rapport à 2018. De ce fait, le ratio de la dette corrigée s’établit à 65,7% du PIB (contre un ratio affiché par le gouvernement de 65,4%, ndlr). »
La différence ici entre les chiffres communiqués par le département des Finances, selon son approche comptable, et les chiffres retraités dans une logique économique et financière par la Cour des comptes n’est pas énorme, au vu du faible montant des encaissements réalisés en 2019, année où ce mécanisme a été initié. Mais avec l’importance que prennent aujourd’hui ces mécanismes de financement dits innovant, le gap entre réalité comptable et réalité financière devient considérable.
Mais au ministère des Finances, on ne voit pas les choses de la même façon. Pour commenter le rapport d’exécution du Budget 2019 de la Cour des comptes, le ministère des Finances avait eu alors cette réponse : les financements innovants ne peuvent être considérés comme des opérations de leaseback parce qu’il s’agit d’opérations de cession ferme d’actifs de l’Etat. Ils ne peuvent à ce titre être considérés comme une dette.
La réponse du ministère se tient, s’agissant en effet de cessions fermes d’actifs de l’Etat. Cela suppose qu’au terme du contrat de location passé avec les institutionnels, l’Etat ne reprenne pas son actif et ne débourse donc rien. Ou que le contrat de location soit renouvelé éternellement à chaque fois qu’il est échu. Ce qui revient à laisser l’actif dans les comptes de l’investisseur qui l’a acheté initialement, en contrepartie du paiement d’un nouveau loyer qui sera convenu entre les deux parties.
C’est ce dernier cas qui est le plus plausible dans le cas où effectivement l’Etat considère ces opérations comme une cession ferme de ses actifs. Puisqu’un institutionnel n’acceptera jamais de devenir propriétaire d’un immeuble administratif, des murs d’un hôpital ou d’un stade de foot… sauf s’il a la garantie du paiement d’une rente à long terme par l’Etat. Sinon, ces opérations doivent être considérées comme une privatisation déguisée. Ce qui n’est pas non plus le cas, le transfert de propriété d’un actif étatique ne signifie en aucun cas que le service rendu au sein des murs de ce bien est assuré par l’acheteur, puisque ces biens continuent d’être gérés par l’Etat et ses services. Comme c’est le cas des différents CHU dont les murs ont été transférés à la CMR en 2019, ou encore les stades du Mondial 2030 qui seront inscrits dans les prochaines années dans les bilans de la CDG.
Mais pour l’instant, personne ne peut trancher sur la nature réelle de ces opérations de monétisation des actifs de l’Etat tant que l’on n’a pas une idée claire de la forme de l’acte juridique effectué lors de la cession de ces actifs aux institutionnels, ou du moins sur les intentions à long terme de l’Etat quant à la possession ou non de ces biens. Alors, dette ou pas dette ? Le débat reste ouvert…
